Estado é uma instituição organizada politicamente, socialmente e juridicamente, ocupando um território definido, normalmente onde a lei máxima é uma Constituição escrita, e dirigida por um Governo que possui soberania reconhecida tanto interna quanto externamente. O Estado é responsável pela organização e pelo controle social, pois detém, segundo Max Weber, o monopólio legítimo do uso da força (coerção, especialmente a legal).
De acordo com o atual Código Civil, o Estado possui personalidade jurídica de direito público, com prerrogativas especiais, para que possa ser atingida a finalidade de interesse público. O fim do Estado é assegurar a vida humana em sociedade. O Estado deve garantir a ordem interna, assegurar a soberania na ordem internacional elaborar as regras de conduta e distribuir a justiça. Nesse contexto, insere-se o Direito Administrativo, como ramo autônomo do Direito Público, tendo como finalidade disciplinar as relações entre as diversas pessoas e órgãos do Estado, bem como entre este e os administrados.
São objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, que é um Estado Democrático de Direito: a) construir uma sociedade livre, justa e solidária; b) garantir o desenvolvimento nacional; c) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; d) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3º CF).
O Estado é uma pessoa jurídica territorial, composta dos elementos povo, território e governo soberano. Esses três elementos são indissociáveis e indispensáveis para noção de um Estado independente: o povo, em um dado território, organizado segundo sua livre e soberana vontade.
O povo é o elemento humano, formado pelo conjunto de pessoas submetidas à ordem jurídica estatal. O território é o elemento material, espacial ou físico do Estado: é a sua base geográfica, compreendendo a superfície do solo que o Estado ocupa, seu mar territorial e o espaço aéreo. Governo é a organização necessária ao exercício do poder político, sendo a soberania o poder de organizar-se juridicamente e de fazer valer dentro de seu território a universalidade de suas decisões nos limites dos fins éticos de convivência.
O Estado pode ser organizado de várias formas, levando-se em consideração a sua extensão territorial, a estruturação de seus Poderes e a subdivisão em unidades menores. Estados de tamanhos variados podem ter vários níveis de governo: local, regional e nacional. Assim, o Estado pode ser:
a) Unitário ou simples – quando só existe uma fonte de Direito, que é no âmbito nacional, estendendo-se uniformemente sobre todo o seu território (França, Bélgica, Itália, Uruguai e Portugal).
b) Composto ou complexo – como o Estado Federado, onde há a reunião de vários Estados Membros que formam a Federação (“descentralização política”). Existem várias fontes de direito: Federal, Estadual e a Municipal (Brasil e EUA são federados).
Assim, para o Direito Administrativo, a expressão “Estado”, em sentido amplo, abrange a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Destacamos que o Estado, em suas relações internacionais (externas), possui soberania; enquanto a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nas suas relações internas, possuem apenas autonomia. Temos um poder político central (União), poderes políticos regionais (Estados) e poderes políticos locais (município), além do Distrito Federal, que, em virtude da vedação constitucional à sua divisão em municípios, acumula poderes regionais e locais (CF, art. 32, § 1º). A forma federativa de Estado constitui cláusula pétrea, insuscetível de abolição por meio de reforma constitucional (CF, art. 60, § 4º, I).
São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo, e o Judiciário (CF, art. 2º), uma vez que o poder estatal é uno e indivisível. É vedada proposta de emenda constitucional tendente a abolir a separação dos Poderes (CF, art. 60, § 4º, III), caracterizando natureza de cláusula pétrea ao princípio da separação dos Poderes ou princípio da divisão orgânica das funções do Estado. No clássico modelo de tripartição, concebido em 1748 por Charles de Montesquieu, em O Espírito das Leis, esses poderes não possuíam funções atípicas, isto é não havia divisão de atribuições, cada qual exercia sua função típica.
Cada um desses Poderes do Estado exerce predominantemente uma função estatal específica, porém, não há uma separação absoluta de funções, assegurando o sistema de freios e contrapesos. Assim, os Poderes irão desempenhar funções típicas (principais) e funções atípicas (não principais). Esse modelo, de separação dos poderes flexível, foi adotado pela CF/88.
O Poder Legislativo é aquele que tem como principal função legislar (fazer leis!), ou seja, inovar o ordenamento jurídico, estabelecendo regras gerais e abstratas, criando comandos a todos os cidadãos, visto que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Além disso, a rigor, o Legislativo possui também a função de fiscalizar o Poder Executivo, sobretudo no exercício da atividade administrativa. O Poder Judiciário é aquele que tem como principal função julgar, solucionar conflitos de interesses entre as partes, aplicando as leis aos casos concretos, de forma coativa aos litigantes, isto é, aqueles que possuem pendências. O Poder Executivo é aquele que tem como principal função executar, administrar a coisa pública, dentro dos limites impostos por lei, com a finalidade de atender ao interesse público.
Tanto o Judiciário quanto o Legislativo desempenham, além de suas funções próprias ou típicas, funções atípicas administrativas, quando, por exemplo, exercem a gestão de seus bens, pessoal e serviços ou ao anular ato administrativo ilegítimo ou ilegal feito pelo Executivo. Por outro lado, o Executivo e o Judiciário desempenham, também, função atípica legislativa (este, na elaboração de regimentos dos tribunais; aquele, quando expede, por exemplo, medidas provisórias e leis delegadas). Finalmente, o Executivo e o Legislativo também exercem a função atípica de julgamento (o Executivo, quando profere decisões nos processos administrativos – julgamento de multas, CADE, Tribunais Marítimos etc. – ou quando altera e extingue um tribunal; o Legislativo, quando julga autoridades nos crimes de responsabilidade, na forma do art. 52, I, II, e parágrafo único da Constituição).
Em suma, existe no Brasil o exercício de atividades natureza administrativa em todos os Poderes da República. Há órgãos administrativos no Poder Legislativo (mesas das Assembleias legislativas) e no Poder Judiciário (secretarias dos tribunais). A Administração Pública brasileira não se restringe ao Poder Executivo, temos, a mesma, em cada um dos entes federados, em todos poderes, sempre sujeito às regras e princípios norteadores do direito administrativo.
Referências Bibliográficas
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo: Método, 2008.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
MELLO, Celso Antônio Bandeira De. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.
Currículo do articulista:
Bacharel e Licenciado em História pela Universidade Federal de Uberlândia/MG.
Fonte: http://www.viajus.com.br/viajus.php?pagina=artigos&id=3711
